虎門嚴(yán)馳律師
咨詢手機：139-2686-2279
在線微信：微信號就是手機號
土地承包經(jīng)營權(quán)爭議的處理方式
作者 cc 瀏覽 發(fā)布時間 2017-07-19 09:58:40
土地承爭經(jīng)營權(quán)就是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。該項權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體;權(quán)利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地;權(quán)利內(nèi)容由合同約定。土地承包經(jīng)營戶在其承包期限內(nèi)依法對集體所有的土地享有占有、經(jīng)營、使用和收益的權(quán)利。它是國家對農(nóng)村土地使用制度進行重大改革的一項根本措施。我國《民法通則》和《土地管理法》對承包經(jīng)營權(quán)都作明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)(以下簡稱為“承包經(jīng)營權(quán)”)是反映我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)。民法通則規(guī)定了公民、集體的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(第80條第2 款、第81條第3款)。承包經(jīng)營權(quán)就是承包人(個人或單位)因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的物權(quán).耕地的承包期限為30年。草地的承包期限為30年至50年。林地的承包期限為30年至70年;特殊林木的承包期，經(jīng)國務(wù)完林業(yè)行政主管部門年批準(zhǔn)可以延長(《物權(quán)法》第126條第1款)。土地承包經(jīng)營權(quán)的取得，有基于民事行為的，也有非基于民事行為的。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承理論上的爭議
針對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)的爭議性，和有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承方面法律的不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，學(xué)術(shù)界對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承存在著廣泛的爭議。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承，主要存在以下三種觀點：
(一) 土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承
有的學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)完全不能夠作為被繼承人的遺產(chǎn)，不產(chǎn)生繼承問題，主要的理由是：
(1)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的是農(nóng)地，其所有權(quán)屬于國家或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。承包人對農(nóng)地不享有所有權(quán)，農(nóng)地不是承包人的私有財產(chǎn)，所以不發(fā)生繼承的問題。
(2)承包合同關(guān)系是不能繼承的。在農(nóng)村土地承包中，發(fā)包方與承包方之間是一種承包合同關(guān)系，此種承包合同關(guān)系因當(dāng)事人一方(如承包方)的死亡而終止，根本不發(fā)生繼承。
(3)土地承包權(quán)是基于承包合同所產(chǎn)生的經(jīng)營管理權(quán)，是一種非財產(chǎn)權(quán)利，不屬于財產(chǎn)繼承的范圍，故此種權(quán)利不能繼承。
(4)土地承包經(jīng)營權(quán)絕大多數(shù)是以家庭名義進行的，承包權(quán)為家庭成員共同享有，家庭中的個別成員(多為長輩)死亡，其他家庭成員仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合同規(guī)定的條款;發(fā)包方也必須按照合同的約定履行相關(guān)義務(wù)。如果發(fā)包方撕毀合同，承包方可以通過訴訟程序使自己的權(quán)益得到保護，從而維護承包關(guān)系的穩(wěn)定。
還有的學(xué)者認(rèn)為：農(nóng)地有著很強的社會保障功能，我國目前農(nóng)村人多地少，為解決無地人口的土地問題，緩解人地矛盾，體現(xiàn)社會公平，對承包人死亡的，承包經(jīng)營的家庭消亡的，其承包地不允許繼承，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟組織收回，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾。
(二) 土地承包經(jīng)營權(quán)繼承應(yīng)遵循法律規(guī)定
1 林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承
2002年8月通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(下簡稱《土地承包法》) 第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”。該條法律中明確規(guī)定了林地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，而沒有確定耕地、草地等其他類型土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，只承認(rèn)耕地、草地等土地的承包收益可以繼承，也就從側(cè)面否認(rèn)了耕地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性。
2 以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承
《土地承包法》第五十條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡的，其應(yīng)得承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。” 該條的客體主要是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地,即現(xiàn)行法律承認(rèn)以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒地”的土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。
(三) 土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入的不斷提高，土地的社會保障功能正在日益減弱，并且伴隨著土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，土地承包經(jīng)營權(quán)越來越成為農(nóng)民可以實際支配的一項財產(chǎn)權(quán)利。允許土地承包權(quán)的繼承，不僅能有效地保護農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和對承包地投入的連續(xù)性和持久性，也將極大地推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
在這種情況下，完全否認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承或者部分否認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承的觀點，都是與現(xiàn)實需求不相適應(yīng)的，并且造成了對相應(yīng)繼承人繼承權(quán)的剝奪。我國的法律已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等形式進行流轉(zhuǎn)，如果法律不允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承或者只允許部分土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，那么在被繼承人死亡之前，被繼承人將其承包的土地依法以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等形式流轉(zhuǎn)給其繼承人，或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)所獲收益由其繼承人繼承，那么將達到與繼承同樣的效果，使相關(guān)法律規(guī)定行同虛設(shè)。
【對策和建議】
(一)促進土地的規(guī)�；�(jīng)營
土地的規(guī)�；�(jīng)營，是未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一個發(fā)展趨勢。土地過分零碎化不利于現(xiàn)代化技術(shù)的使用，影響土地的集約效益的發(fā)揮。因此在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承過程中，一定要嚴(yán)格遵循“促進土地的規(guī)�；�(jīng)營，防止土地的進一步零碎”的原則。在繼承人為多人的情況下，應(yīng)采取繼承人共同經(jīng)營管理的方法，或者將土地承包經(jīng)營權(quán)歸于一人，對其他繼承人進行相應(yīng)的折價補償。這樣就避免了土地的分割，防止了土地的進一步零碎化，促進土地的規(guī)�；�(jīng)營。
(二)繼承中應(yīng)兼顧各權(quán)利人的利益
農(nóng)民承包的土地其所有權(quán)歸于集體經(jīng)濟組織所有，如果在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承中，完全不考慮土地所有者的地位，顯得不太合理。因此在土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承過程中，應(yīng)堅持“集體的所有者地位有所體現(xiàn)，保護繼承者的合法權(quán)益”的原則，理順各權(quán)利人的關(guān)系，避免產(chǎn)生糾紛，以便土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的順利進行。土地所有者權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個方面：
1、監(jiān)督承包地的利用情況
依據(jù)繼承得到的土地承包經(jīng)營權(quán)，繼承人應(yīng)該維持承包地原來的農(nóng)業(yè)用途，未經(jīng)允許不能私自改變，如果繼承人單方面將承包地轉(zhuǎn)為其他用途的，土地管路部門有權(quán)制止其行為，并要求恢復(fù)到原來的農(nóng)業(yè)用途;對于繼承人不能經(jīng)營管理承包地，而造成土地拋荒等現(xiàn)象的，集體經(jīng)濟組織在與繼承者協(xié)商一致的情況下，可以提前收回其繼承的承包地，給予相應(yīng)的補償。
2、要求集體外的繼承人選擇協(xié)管人、備案，并提交委托合同副本
當(dāng)繼承人從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者距離承包地較遠時，集體經(jīng)濟組織可以要求繼承人在本集體經(jīng)濟組織找一人作為其協(xié)管人，協(xié)助經(jīng)營管理土地。繼承人選擇的協(xié)管人應(yīng)由集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)審查其是否具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為能力、并備案，為證實協(xié)管人與繼承人之間的合同關(guān)系，集體經(jīng)濟組織可以要求集體外繼承人提交委托合同的副本。
3、集體經(jīng)濟組織的義務(wù)
在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的過程中，集體經(jīng)濟組織充分享有以上的權(quán)利，但是也應(yīng)當(dāng)負(fù)有不干涉繼承人獨立行使承包經(jīng)營權(quán)的義務(wù)。同時，集體經(jīng)濟組織應(yīng)該對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承過程中出現(xiàn)的利益糾紛做到有效的調(diào)解和化解。
(三)多種方式相結(jié)合解決糾紛
在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承中，如果在當(dāng)事人之間產(chǎn)生糾紛的話，可采取以下幾種方式加以解決：
(1)當(dāng)事人協(xié)商解決。這是最方便、使用最多的解決方法，有利于減少當(dāng)事人之間的摩擦和農(nóng)村的安定團結(jié)，同時降低了解決問題的成本。
(2)集體經(jīng)濟組織參與下的調(diào)解。當(dāng)事人通過協(xié)商不能解決彼此之間的糾紛時，可以在由集體經(jīng)濟組織參與下進行調(diào)解，集體經(jīng)濟組織的參加成員可以是生產(chǎn)隊代表或者村干部。
(3)或仲裁或起訴。當(dāng)通過以上兩種方法，仍不能解決糾紛時，當(dāng)事人可以選擇到仲裁機構(gòu)仲裁，或者到人民法院起訴，通過法院判決的方法解決糾紛。
(四)必須堅持農(nóng)業(yè)用途不變
農(nóng)戶對承包經(jīng)營的土地享有了包括占有、使用、收益和處置的權(quán)利，能夠自由地通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式，實現(xiàn)承包地的流轉(zhuǎn)。但是在繼承人處分承包地時，應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國土地管理法》中的土地用途管制制度，盡到有效管理的義務(wù)，不得將繼承的農(nóng)地用于宅基地或者以其他形式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，切實做到農(nóng)地農(nóng)用，實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)繼承過程中農(nóng)地用途的有效銜接。
(五)依法登記
根據(jù)物權(quán)的“公示原則”，要求物權(quán)的產(chǎn)生、變更、消滅，必須以一定的可以從外部察知的方式表現(xiàn)出來。土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承后，承包經(jīng)營的主體就產(chǎn)生了變更，依據(jù)物權(quán)公示主義原則，必須到相應(yīng)的機關(guān)辦理土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記手續(xù)。繼承人依法進行登記，就獲得了該繼承土地的承包經(jīng)營權(quán)，受到法律的保護，并可以對抗第三人。土地承包經(jīng)營權(quán)繼承依法進行登記，有利土地管理部門和集體經(jīng)濟組織及時了解相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)的變動情況。同時繼承人應(yīng)該與發(fā)包方集體經(jīng)濟組織重新簽訂承包合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
(六)協(xié)調(diào)完善相關(guān)法律法規(guī)
隨著《土地承包法》的制定，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的大多數(shù)問題，都可找到相關(guān)方面的法律依據(jù)。但《土地承包法》中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承方面的規(guī)定確有不太完善之處，并且與已有的法律相沖突。這些土地承包經(jīng)營權(quán)繼承方面法律之間的不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以通過相應(yīng)的法律修改，做出更加完善合理的規(guī)定，來加以解決。應(yīng)依法明確“農(nóng)戶內(nèi)的某一成員死亡時，其承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶內(nèi)其他成員自然繼承;在農(nóng)戶內(nèi)最后一個成員死亡時，農(nóng)戶剩余年限的承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)法定繼承或遺囑繼承的情況，分別給予處理。”真正實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)繼承有法可依。
三、案列分析
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生爭議的處理方式
【案情】
張某承包了村里10畝土地，并取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書。2000年，張某外出打工，把自己的10畝承包地轉(zhuǎn)給同村的李某耕種。2003年村里調(diào)整土地時，將張某的10畝承包地登記在了李某的名下，李某因此領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并繼續(xù)耕種這10畝土地。
2006年，張某回到村里要求李某返還這10畝承包地，遭到李某拒絕。張某到鎮(zhèn)政府申訴。2006年2月，鎮(zhèn)政府確認(rèn)這10畝土地的承包經(jīng)營權(quán)歸李某。 2006年12月16日 ，張某以鎮(zhèn)政府無權(quán)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)為由提起行政訴訟，并要求法院撤銷鎮(zhèn)政府的確權(quán)決定。
【簡析】
針對本案，我們主要討論因承包經(jīng)營權(quán)起爭議，政府有沒有確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的職權(quán)?當(dāng)事人該怎么辦?
第一種意見認(rèn)為，根據(jù)我國《土地管理法》第16條的規(guī)定，土地使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于土地使用權(quán)的一種，因此政府有權(quán)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行處理。
第二種意見認(rèn)為，根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第51條的規(guī)定，政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議，只能進行調(diào)解，政府沒有確認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)的職權(quán)。
我們認(rèn)為，第二種意見比較合理，理由如下：
第一，特別法優(yōu)于普通法
《土地管理法》調(diào)整所有的土地管理關(guān)系，是土地管理方面的普通法，而《農(nóng)村土地承包法》是專門調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營的法律，因此，二者之間是特別法與普通法的關(guān)系。根據(jù)法律適用“特別法優(yōu)于普通法”的原則，在調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理糾紛時，應(yīng)優(yōu)先適用《農(nóng)村土地承包法》。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議，只有調(diào)解的權(quán)力
《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議，只有調(diào)解的權(quán)力，沒有確認(rèn)權(quán)屬的權(quán)力。
第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)來源于農(nóng)村土地承包合同
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。”可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)來源于農(nóng)村土地承包合同，它是一種合同授權(quán)。雖然村民有和村集體經(jīng)濟組織簽定土地承包合同和參與土地分配的表決權(quán)，但它只是一種資格權(quán)，并不是實際的土地承包經(jīng)營權(quán)。村民要獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，必須與村集體經(jīng)濟組織簽定農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同�！掇r(nóng)村土地承包法》第23條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。這種登記行為是一種行政行為。
因此，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利的來源和登記的性質(zhì)和作用來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議的實質(zhì)是合同糾紛或合同侵權(quán)糾紛，政府無權(quán)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議進行確權(quán)。
那么，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議怎樣解決呢?從司法實踐中來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議發(fā)生的原因，要么是“一地二包”，要么是登記錯誤。對于 “一地二包”，當(dāng)事人可以要求發(fā)包人(村集體經(jīng)濟組織)協(xié)調(diào)解決，或通過仲裁或民事訴訟的途徑確定合同的效力，以合同的效力確定權(quán)屬的歸屬;對于登記錯誤的，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，要求登記機關(guān)予以糾正。
