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土地承包經營權爭議的處理方式
作者 cc 瀏覽 發布時間 2017-07-19 09:58:40
土地承爭經營權就是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經營權。該項權利的權利主體為公民或集體;權利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地;權利內容由合同約定。土地承包經營戶在其承包期限內依法對集體所有的土地享有占有、經營、使用和收益的權利。它是國家對農村土地使用制度進行重大改革的一項根本措施。我國《民法通則》和《土地管理法》對承包經營權都作明確規定。土地承包經營權(以下簡稱為“承包經營權”)是反映我國經濟體制改革中農村承包經營關系的新型物權。民法通則規定了公民、集體的承包經營權受法律保護(第80條第2 款、第81條第3款)。承包經營權就是承包人(個人或單位)因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。土地承包經營權是有期限的物權.耕地的承包期限為30年。草地的承包期限為30年至50年。林地的承包期限為30年至70年;特殊林木的承包期，經國務完林業行政主管部門年批準可以延長(《物權法》第126條第1款)。土地承包經營權的取得，有基于民事行為的，也有非基于民事行為的。
二、土地承包經營權繼承理論上的爭議
針對土地承包經營權權利性質的爭議性，和有關土地承包經營權繼承方面法律的不協調統一，學術界對土地承包經營權繼承存在著廣泛的爭議。關于土地承包經營權能否繼承，主要存在以下三種觀點：
(一) 土地承包經營權不能繼承
有的學者認為土地承包經營權完全不能夠作為被繼承人的遺產，不產生繼承問題，主要的理由是：
(1)農村土地承包經營權的標的是農地，其所有權屬于國家或農村集體經濟組織。承包人對農地不享有所有權，農地不是承包人的私有財產，所以不發生繼承的問題。
(2)承包合同關系是不能繼承的。在農村土地承包中，發包方與承包方之間是一種承包合同關系，此種承包合同關系因當事人一方(如承包方)的死亡而終止，根本不發生繼承。
(3)土地承包權是基于承包合同所產生的經營管理權，是一種非財產權利，不屬于財產繼承的范圍，故此種權利不能繼承。
(4)土地承包經營權絕大多數是以家庭名義進行的，承包權為家庭成員共同享有，家庭中的個別成員(多為長輩)死亡，其他家庭成員仍然應當繼續履行合同規定的條款;發包方也必須按照合同的約定履行相關義務。如果發包方撕毀合同，承包方可以通過訴訟程序使自己的權益得到保護，從而維護承包關系的穩定。
還有的學者認為：農地有著很強的社會保障功能，我國目前農村人多地少，為解決無地人口的土地問題，緩解人地矛盾，體現社會公平，對承包人死亡的，承包經營的家庭消亡的，其承包地不允許繼承，應當由集體經濟組織收回，并嚴格用于解決人地矛盾。
(二) 土地承包經營權繼承應遵循法律規定
1 林地承包經營權可以繼承
2002年8月通過的《中華人民共和國農村土地承包法》(下簡稱《土地承包法》) 第三十一條規定：“承包人應得的承包收益，依繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包”。該條法律中明確規定了林地承包經營權的可繼承性，而沒有確定耕地、草地等其他類型土地承包經營權的繼承，只承認耕地、草地等土地的承包收益可以繼承，也就從側面否認了耕地、草地等土地承包經營權的可繼承性。
2 以其他方式取得的土地承包經營權可以繼承
《土地承包法》第五十條規定：“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡的，其應得承包收益，依照繼承法的規定繼承;在承包期內，其繼承人可以繼續承包。” 該條的客體主要是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地,即現行法律承認以招標、拍賣、公開協商等方式取得的“四荒地”的土地承包經營權的繼承。
(三) 土地承包經營權可以繼承
隨著經濟的發展，農民收入的不斷提高，土地的社會保障功能正在日益減弱，并且伴隨著土地承包經營權物權化，土地承包經營權越來越成為農民可以實際支配的一項財產權利。允許土地承包權的繼承，不僅能有效地保護農民的合法財產權益，調動農民的生產積極性和對承包地投入的連續性和持久性，也將極大地推動農村土地產權制度改革，有利于明晰農村土地產權關系。
在這種情況下，完全否認土地承包經營權的繼承或者部分否認土地承包經營權的繼承的觀點，都是與現實需求不相適應的，并且造成了對相應繼承人繼承權的剝奪。我國的法律已明確規定土地承包經營權可以依法以轉讓、轉包等形式進行流轉，如果法律不允許土地承包經營權的繼承或者只允許部分土地承包經營權的繼承，那么在被繼承人死亡之前，被繼承人將其承包的土地依法以轉讓、轉包等形式流轉給其繼承人，或將流轉所獲收益由其繼承人繼承，那么將達到與繼承同樣的效果，使相關法律規定行同虛設。
【對策和建議】
(一)促進土地的規模化經營
土地的規模化經營，是未來的農業生產一個發展趨勢。土地過分零碎化不利于現代化技術的使用，影響土地的集約效益的發揮。因此在土地承包經營權繼承過程中，一定要嚴格遵循“促進土地的規模化經營，防止土地的進一步零碎”的原則。在繼承人為多人的情況下，應采取繼承人共同經營管理的方法，或者將土地承包經營權歸于一人，對其他繼承人進行相應的折價補償。這樣就避免了土地的分割，防止了土地的進一步零碎化，促進土地的規模化經營。
(二)繼承中應兼顧各權利人的利益
農民承包的土地其所有權歸于集體經濟組織所有，如果在土地承包經營權繼承中，完全不考慮土地所有者的地位，顯得不太合理。因此在土地承包經營權的繼承過程中，應堅持“集體的所有者地位有所體現，保護繼承者的合法權益”的原則，理順各權利人的關系，避免產生糾紛，以便土地承包經營權繼承的順利進行。土地所有者權利義務關系主要體現在以下三個方面：
1、監督承包地的利用情況
依據繼承得到的土地承包經營權，繼承人應該維持承包地原來的農業用途，未經允許不能私自改變，如果繼承人單方面將承包地轉為其他用途的，土地管路部門有權制止其行為，并要求恢復到原來的農業用途;對于繼承人不能經營管理承包地，而造成土地拋荒等現象的，集體經濟組織在與繼承者協商一致的情況下，可以提前收回其繼承的承包地，給予相應的補償。
2、要求集體外的繼承人選擇協管人、備案，并提交委托合同副本
當繼承人從事非農業生產經營或者距離承包地較遠時，集體經濟組織可以要求繼承人在本集體經濟組織找一人作為其協管人，協助經營管理土地。繼承人選擇的協管人應由集體經濟組織負責審查其是否具有從事農業生產經營的行為能力、并備案，為證實協管人與繼承人之間的合同關系，集體經濟組織可以要求集體外繼承人提交委托合同的副本。
3、集體經濟組織的義務
在土地承包經營權繼承的過程中，集體經濟組織充分享有以上的權利，但是也應當負有不干涉繼承人獨立行使承包經營權的義務。同時，集體經濟組織應該對土地承包經營權繼承過程中出現的利益糾紛做到有效的調解和化解。
(三)多種方式相結合解決糾紛
在土地承包經營權繼承中，如果在當事人之間產生糾紛的話，可采取以下幾種方式加以解決：
(1)當事人協商解決。這是最方便、使用最多的解決方法，有利于減少當事人之間的摩擦和農村的安定團結，同時降低了解決問題的成本。
(2)集體經濟組織參與下的調解。當事人通過協商不能解決彼此之間的糾紛時，可以在由集體經濟組織參與下進行調解，集體經濟組織的參加成員可以是生產隊代表或者村干部。
(3)或仲裁或起訴。當通過以上兩種方法，仍不能解決糾紛時，當事人可以選擇到仲裁機構仲裁，或者到人民法院起訴，通過法院判決的方法解決糾紛。
(四)必須堅持農業用途不變
農戶對承包經營的土地享有了包括占有、使用、收益和處置的權利，能夠自由地通過轉包、轉讓等方式，實現承包地的流轉。但是在繼承人處分承包地時，應嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》中的土地用途管制制度，盡到有效管理的義務，不得將繼承的農地用于宅基地或者以其他形式轉變為非農業用地，切實做到農地農用，實現農地承包經營權繼承過程中農地用途的有效銜接。
(五)依法登記
根據物權的“公示原則”，要求物權的產生、變更、消滅，必須以一定的可以從外部察知的方式表現出來。土地承包經營權的繼承后，承包經營的主體就產生了變更，依據物權公示主義原則，必須到相應的機關辦理土地承包經營權變更登記手續。繼承人依法進行登記，就獲得了該繼承土地的承包經營權，受到法律的保護，并可以對抗第三人。土地承包經營權繼承依法進行登記，有利土地管理部門和集體經濟組織及時了解相關的土地承包經營權的變動情況。同時繼承人應該與發包方集體經濟組織重新簽訂承包合同，明確雙方的權利義務關系。
(六)協調完善相關法律法規
隨著《土地承包法》的制定，有關土地承包經營權的大多數問題，都可找到相關方面的法律依據。但《土地承包法》中有關土地承包經營權繼承方面的規定確有不太完善之處，并且與已有的法律相沖突。這些土地承包經營權繼承方面法律之間的不協調統一，可以通過相應的法律修改，做出更加完善合理的規定，來加以解決。應依法明確“農戶內的某一成員死亡時，其承包經營權由農戶內其他成員自然繼承;在農戶內最后一個成員死亡時，農戶剩余年限的承包經營權，根據法定繼承或遺囑繼承的情況，分別給予處理。”真正實現農地承包經營權繼承有法可依。
三、案列分析
農村土地承包經營權發生爭議的處理方式
【案情】
張某承包了村里10畝土地，并取得土地承包經營權證書。2000年，張某外出打工，把自己的10畝承包地轉給同村的李某耕種。2003年村里調整土地時，將張某的10畝承包地登記在了李某的名下，李某因此領到了土地承包經營權證書，并繼續耕種這10畝土地。
2006年，張某回到村里要求李某返還這10畝承包地，遭到李某拒絕。張某到鎮政府申訴。2006年2月，鎮政府確認這10畝土地的承包經營權歸李某。 2006年12月16日 ，張某以鎮政府無權對農村土地承包經營權進行確權為由提起行政訴訟，并要求法院撤銷鎮政府的確權決定。
【簡析】
針對本案，我們主要討論因承包經營權起爭議，政府有沒有確認土地承包經營權的職權?當事人該怎么辦?
第一種意見認為，根據我國《土地管理法》第16條的規定，土地使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。農村土地承包經營權屬于土地使用權的一種，因此政府有權對農村土地承包經營權進行處理。
第二種意見認為，根據我國《農村土地承包法》第51條的規定，政府對農村土地承包經營權爭議，只能進行調解，政府沒有確認承包經營權的職權。
我們認為，第二種意見比較合理，理由如下：
第一，特別法優于普通法
《土地管理法》調整所有的土地管理關系，是土地管理方面的普通法，而《農村土地承包法》是專門調整農村土地承包經營的法律，因此，二者之間是特別法與普通法的關系。根據法律適用“特別法優于普通法”的原則，在調整農村土地承包經營管理糾紛時，應優先適用《農村土地承包法》。
第二，鄉鎮政府對農村土地承包經營權爭議，只有調解的權力
《農村土地承包法》第51條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以協商解決，也可以請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”可見，鄉鎮政府對農村土地承包經營權爭議，只有調解的權力，沒有確認權屬的權力。
第三，農村土地承包經營權來源于農村土地承包合同
根據《農村土地承包法》第22條規定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。”可見，農村土地承包經營權來源于農村土地承包合同，它是一種合同授權。雖然村民有和村集體經濟組織簽定土地承包合同和參與土地分配的表決權，但它只是一種資格權，并不是實際的土地承包經營權。村民要獲得農村土地承包經營權，必須與村集體經濟組織簽定農村土地承包經營合同。《農村土地承包法》第23條規定：“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權”。這種登記行為是一種行政行為。
因此，從農村土地承包經營權權利的來源和登記的性質和作用來看，農村土地承包經營權權屬爭議的實質是合同糾紛或合同侵權糾紛，政府無權對農村土地承包經營權權屬爭議進行確權。
那么，農村土地承包經營權權屬爭議怎樣解決呢?從司法實踐中來看，農村土地承包經營權權屬爭議發生的原因，要么是“一地二包”，要么是登記錯誤。對于 “一地二包”，當事人可以要求發包人(村集體經濟組織)協調解決，或通過仲裁或民事訴訟的途徑確定合同的效力，以合同的效力確定權屬的歸屬;對于登記錯誤的，當事人可以提起行政訴訟，要求登記機關予以糾正。
